2017年2月27日，财政部发给湖北财政厅《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》称：你省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2017年2月13日在中国政府采购网发布。公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题，请你厅尽快核查确认有关情况，于3月10日前函告我部金融司。

建纬（南京）律师事务所研究发现这是财政部首次对金融机构中标PPP项目发函督查，该公告也表示财政部对武汉轨交PPP项目及背后的金融机构参与PPP模式还未予认可。

2017年2月13日，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购竞争性磋商预成交结果公示，招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体预中标。上述三家作为社会资本出资金额24.41696亿元。该项目中标公告显示：预成交资本金财务内部收益率为按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率。社会资本的股权持有期为25年。

武汉市轨道交通8号线一期线路全长16.7公里，全为地下线，预计2017年底通车。总投资为 135.84 亿元，其中项目资本金 47.84 亿元由项目公司股东投入，剩余 88亿元通过项目公司融资解决。（南京建筑工程律师）

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）规定，本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。另外，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中描述，签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。从上述规定来看，金融机构单独作为社会资本中标就具有合规性基础，而且金融机构的投资具有真实可靠，能确保项目公司的资本金，且实际上风险承担的更多。PPP模式，（南京建筑工程律师）政府与社会资本合作模式，社会资本的主体性涵盖较广，近年来，金融机构作为PPP模式中社会资本的参与主体开始走上前台。金融机构中标PPP项目并不是首次，近年来已金融机构直接中标PPP的案例已有贵阳轨道交通2号线一期、青岛地铁1号线等。南京资深的建筑工程律师杨正宏律师认为，金融机构作为社会资本主体，目前在法律上并没有限制。

反对的声音认为，要看金融资本在发挥什么作用。若是金融资本能够降低项目资金成本，也能整合相关产业的资源，这样可以作为SPV联合体参与，也可以在项目后期再引入产业运营商。但是仅解决资金问题，就要不是真正意义上的PPP模式，就是变相融资的问题。

据媒体报道，这个项目的运作模式为BOT。项目公司负责项目的投融资，建设，运营，管理，移交。特许经营期25年，建设期约2年。

根据该项目的合同文本：武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司都是政府方出资代表。项目公司股权结构为武汉地铁集团有限公司占 32%，武汉地铁运营有限公司占 2%，基金66%。在基金结构中，武汉地铁集团有限公司作为政府出资代表出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。武汉地铁集团有限公司作为劣后级出资人，社会资本作为优先级出资人。社会资本方的资本金财务内部收益率在五年期以上银行贷款基准利率下浮3%。社会资本方和武汉地铁集团有限公司共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司、武汉地铁运营有限公司共同出资，按照法人治理结构成立项目公司。

南京建筑工程律师、PPP专业律师团队认为，判断PPP项目的必须具备三个关键要素：第一各要素，项目标的必须是公共服务和公共产品领域，这是PPP的适用前提。第二个要素，必须建立风险共担和利益共享的机制，这是PPP存在的商业基础和实质特征。第三个要素，项目实施必须达到提高公共服务和公共产品供给的质量和效率，这是PPP存在的意义。按照基本的逻辑，社会资本方应该与政府出资代表共同出资设立项目公司，履行PPP合同。而这个项目采购的是武汉地铁股权投资基金（契约型）的优先级出资人。应该是先有投资人，再参加磋商。基金作为投资人的话，基金应该已经设立，才能作为联合体或独自参加磋商。现在是，磋商程序启动时，基金事实上是不存在的。这个模式已经不是真正意义上的PPP模式。（南京建筑工程律师）

PPP行业咨询专家认为，这个“PPP”项目实质是“借PPP马甲，行融资招标目的”，尽管全世界对PPP概念仍然不一致，具体运作方式也多种多样，但基本观点也是我国PPP政策制订时坚持的理念是，社会资本负责PPP项目全生命期的投资、建设、运营维护责任中的主要部分，至少包含运维责任。武汉这个PPP项目中，政府招的是拟设立的有限合伙型地铁基金的优先级出资人。而且武汉轨道项目根本不体现风险共担这个实质性的特征。所以，这各项目中标，让业内担忧的是PPP模式又有沦为地方政府融资工具之嫌，违背中央推广PPP模式的本义。（南京建筑工程律师、南京房地产律师、南京PPP律师）